宗教立法面临的几个问题
孙劲松
内容提要：当前的中国进入了宗教快速发展期，但是与之相适应的执政党宗教观、国家行政管理体制、社会道德体系等尚未建成，阻碍了以保护公民宗教自由权为目的的宗教立法进程，这一问题在短时期内还难以解决。但这是一个“急不得、也等不得”的问题，若一直维持现有的理念和体制，难免会与宗教的快速发展状态产生冲突。国家应当从转变理念、理顺体制入手，逐步修订现有政策、法规，坚持“以人为本”，落实科学发展观，确立保障公民宗教自由权的制度体系，并在此基础上是现宗教事务法治化。
关 键 词：宗教 立法 问题
改革开放30年来，中国社会的各层面都在发生着深刻的变化。经济的发展带来了中国历史上最大的人口大迁移，传统的家族聚居、家族互助体制已逐步瓦解，计划生育政策的稳步推行也让家族养老体系面临崩溃，中国人的生存方式面临着五千年未有之大变局。目前，第一代独生子女的父母已经迈向中老年，其子女大多又在异地求学、工作、打工，这些已经或者即将退休的空巢老人，其精神生活如何安顿？如何面对孤独、疾病、衰老与死亡？那些奔波四方、忙忙碌碌的中青年人如何面对现代社会的巨大压力？如何在一个追名逐利的世界中保持“道德的血液”？这些问题都为宗教组织、信仰类团体的发展提供了强大的社会需求。在当前的形势下，中国的宗教必然会快速发展。
在这个世界上，4/5的人有着自己的宗教信仰，一个经得起历史检验的、成熟的宗教体系是许多人安顿心灵、慰籍精神的基本生存方式，是人类保持敬畏之心、展现慈悲精神、维护社会公正与世界和谐的力量源泉。中国当前的宗教问题极为复杂，群众有广泛的宗教需求，而执政党则强调“无神论”的意识形态，行政部门坚持以管理者为本位、以经济社会发展为中心来看待处理宗教问题，由此产生了一系列的内在冲突。许多法律界人士、宗教界学者都认为，应当对宗教事务立法，保障 “人人有思想、良心和宗教自由的权利”。有关人士也为此进行了长期的努力，1989年，赵朴初居士与丁光训主教联名向有关部门报送《中华人民共和国宗教法建议草案》；1991年，中共中央在6号文件中提出“要加快宗教立法工作”；2004年，国务院颁布了我国第一部关于宗教事务的综合性行政法规《宗教事务条例》，引来颇多争议；二十年以来，有关宗教立法的呼声始终没有停止，但是宗教立法的进程依旧充满坎坷，中国的宗教立法还面临着许多短时间内还难以解决的问题。
一、执政党对宗教的基本观点与基本方针限定了宗教立法的方向
今年3月，国家宗教事务局叶小文局长在接受《南方周末》记者采访时说：“一位基督徒曾借用《圣经》中大卫赞美耶和华律法的诗句评价说，‘你的话是我脚前的灯，是我路上的光！’这‘脚前的灯’就是执政党关于宗教问题的基本观点和由此决定的基本方针，这‘路上的光’就是法制建设。”这段话明确地指出了执政党的宗教观与宗教法规的关系。叶小文在此访谈中还指出，由执政党的宗教观、宗教方针所指引出的宗教法制建设成果就是2004年由国务院颁布的《宗教事务条例》。
1、执政党的基本观点：宗教是支配着人们日常生活的外部力量在人们头脑中的幻想的反映
恩格斯在《反社林论》中说过：“一切宗教都不过是支配着人们日常生活的外部力量在人们头脑中的幻想的反映，在这种反映中，人间的力量采取了超人间的力量的形式。” 马克思也曾感叹：“宗教是被压迫生灵的叹息，是无情世界的感情，正像它是没有精神的制度的精神一样，宗教是人民的鸦片。”虽然*的思想先驱把宗教归结为幻想与精神鸦片，但仍然“反对用行政命令去消灭宗教。”官方的文献指出，历史唯物主义者必须以科学的观点看待宗教，全面认识宗教产生和存在的深刻历史根源、社会根源、心理根源和认识根源，全面认识宗教在社会主义社会将长期存在的客观现实，全面认识宗教问题同政治、经济、文化、民族等方面因素相交织的复杂状况，全面认识宗教对相当一部分群众有较大影响的社会现象。不仅如此，胡锦涛先生等中国共产党领导人还试图发展其思想先驱的理论，从“宗教的群众性、信教群众对于经济社会发展的积极作用”等角度关注宗教具有一定得积极意义
由此，我们可以基本总结出执政党对宗教的基本观点：宗教是支配着人们日常生活的外部力量在人们头脑中的幻想的反映，宗教必然消亡，应加强无神论教育。但是，宗教的消亡是一个自然过程，不应该用强制的手段消灭宗教，宗教对当前经济社会发展具有一定的积极意义，在党外应该有宗教信仰自由。
2、执政党的基本方针：全面正确地贯彻执行党的宗教信仰自由政策，依法加强对宗教事务的管理，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应
1993年，江泽民先生在中央统战工作会议上指出：“全面正确地贯彻执行党的宗教信仰自由政策，依法加强对宗教事务的管理，积极引导宗教与社会主义社会相适应。”2002年，党的十六大报告中增加了“坚持独立自主自办原则”。从此以后，“全面正确地贯彻执行党的宗教信仰自由政策，依法加强对宗教事务的管理，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”就成为党的宗教工作的基本方针。这一基本方针明确列入了党的十七大报告和《中国*党章》，这两篇文献都沿用这个表述。
我们关注到，执政党的观点由宗教消极论、消亡论转变为肯定宗教在经济社会发展具有一定积极意义，这是一个很好的信号。但是，其“宗教信仰自由”的观点来自于对宗教产生发展规律复杂性的判断，来源于“不可能通过行政力量消灭宗教”的判断，而并非来源于价值中立、思想自由、政教分离的理念。一些学者将当前的宗教观称之为“宗教工具论”，在“工具论”的指导下，国家宗教事务管理机关会为宗教团体、信教群众做一些积极的、有意义的事情，但其出发点与落脚点还是“国家本位”、“政党本位”和“管理本位”，并不是“以人为本位”；其“依法加强对宗教事务的管理”的政策，依然是以“管理者”为本位的，而不是以“信教群众”为本位的，由此理念所引导出来的法规必然是一部“宗教事务管理”法规，而不是一部“宗教自由保护法规”。其“坚持独立自主自办原则”经常与“发展正常的国际宗教文化交流”并提，但是两者之间会发生不可避免的冲突。“积极引导宗教与社会主义社会相适应”这个原则则体现了典型的“工具论”特色，在党的宗教基本观点与基本方针上，还没有从“人本”的角度去审视宗教，没有从“宗教”对于人的心灵安顿、精神慰籍、道德提升、生命关怀的角度去看待宗教的重要意义，没有从“宗教生活”是这个世界上大多数人的基本存在方式这个角度来看待宗教的重要意义；而是从“国家本位”、“政党本位”来看待宗教，其关注的核心问题是“如何引导如何避免宗教对经济社会发展的消极作用、如何发挥宗教对经济社会发展的积极作用”。从此可见，宗教工作的落脚点在于促进党和国家的中心工作——经济的发展和社会的发展。
3、对宗教立法的影响
2005年3月，国务院颁布的《宗教事务条例》就是在党的基本观点、基本方针指导下所制定的。《条例》更多地强调如何控制和管理宗教，所有的宗教活动仍然被限制在寺院、道观、教堂等宗教场所内部，任何场所外的活动都必须经过政府的严格审批。除了政府承认的宗教团体，一般信教群众不能组织宗教聚会。《条例》给予各级宗教主管部门很大的权力，《条例》也制定了几个条款以防止这种权力被滥用，但收效甚微。在很多场合，基层官员可以根据这一控制性的法规，任意将一些普通的宗教活动推演成“涉及国家利益和社会公共利益”的活动，借此体现个*威或者谋取私人经济利益。许多法律学者与宗教学学者都对此部法规提出了一些批评意见，叶小文先生则抱怨说：“但少数别有用心的人说我们这个条例是限制宗教自由的条例，攻击我们的立法目的是限制而非保障。”我们只能说，各人所站的视点不同，对这部法规的评价也有所不同。
“脚前的灯”决定了“路上的光”。执政党关于宗教问题的基本观点、基本方针决定了法制建设的基本框架。宗教界、法律界人士所期望的由人大通过的充分保障宗教自由《宗教法》，其第一个难题就是“执政党关于宗教问题的基本观点、基本方针”，在既定方针指导下，即使由人大通过《宗教法》，也不会与国务院颁布的《宗教事务条例》有本质的区别。
二、国家的行政管理体制决定了宗教事务管理体制，影响着宗教事务法制化的方向与进程
国家目前的行政管理体制，概而言之，是党政群团大一统。中国作家协会、曲艺家协会、青年联合会、科学技术协会等各类“社会团体”都有明确的行政级别、有明确的财政拨款计划和上级管理单位，它们实际上都是政府机构的一部分，各类学校也有明确的行政级别。2007年底，在西南大学召开的一个宗教学会议上，中国佛教协会的一位僧人介绍说，中国佛教协会内有一百多个行政事业编制岗位，佛协内部的秘书处、国际交流等部门的工作人员其实都是公务人员，而佛协会长等僧人则不属于有正式编制的人员。这就是说，各宗教团体实际上兼具了政府部门与宗教团体的两重身份，也属于党政群团大一统体系的一个组成部分。
改革开放３０年来，我国先后经历了５次较大的行政管理体制改革，反复强调行政机构要精兵简政，转变职能，但党政群团大一统的格局并没有改变。２００８年２月，党的第十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，在随后的人大会议中， 温家宝指出：“政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务比较薄弱；一些部门职责交叉、权责脱节，相互推诿，办事效率低下；一些政府工作人员服务意识不强，素质不高；对权力的监督和约束机制不健全，形式主义、官僚主义问题比较突出，弄虚作假、奢侈浪费和腐败现象比较严重。 ”改革开放以来的第六次行政体制改革拉开帷幕，实行“大部制”改革。有学者指出，这一轮的行政体制改革，核心问题是实现政府由管制型政府转向服务型政府、由经济建设型政府向公共治理型政府转移。 但是，这一轮改革并没有对“非政府组织、社会团体”的非政府化作出明确安排，把社会团体、宗教组织等纳入政府机构、实行财政拨款、严格控制的局面并没有改变，归根结底还是公民的“结社自由权”无法真正落实的问题。发达国家那种非政府组织、社会团体在法制框架下自由发展，募集大量人力物力财力服务社会、政府与非政府组织良性互动的局面暂时还难以形成。
教会官办的局面给宗教的发展带来巨大的伤害。目前，大量的信众捐款使部分宗教场所拥有了雄厚的财力，这些财产的支配权牢牢掌握在少数的宗教领袖的手中，而这些宗教领袖的任免权牢牢掌握在政府官员手中，这就很容易产生权钱交易，部分省市的中低级宗教管理官员注重以政治为口号、积极控制宗教团体的经济活动并谋取私人好处，进行着各种随意性和非法性的管理行为，将官方认可的宗教团体领袖引导至追求经济利益与个*利的方向，相关的案例层出不穷。这种状况即腐蚀了官员，也玷污了宗教团体的道德形象，削弱了宗教团体净化人心、敦睦社会的基本功能。让人更为担忧的是，这种状况并非仅仅出现在宗教界，在文艺界、教育界等官办群团组织内部也存在着类似的状况，文艺界、教育界都是一个大官场，钱学森先生曾多次问温总理：为什么我们培养不出创造性人才？总理也多次公开提倡学术自由，但是收效甚微。在党政群团大一统的状况下，片面谈宗教管理体制改革，谈宗教立法，是不现实的。在根本观念没有改变的情况下，即使推出一些改革措施，立定一些法规条文，也不过是花拳绣腿，没有什么实际意义，这种情况正如维新变法先驱者梁启超所说：“变法不变本源，而变枝叶，不变全体，而变一端，非徒无效，只增弊耳。”
三、现行的宗教管理体制的部分执行者、获益者会论证其管理模式的合理性、先进性，延缓宗教管理模式变革与宗教立法工作进程
现在的宗教事务管理，可以用一句话概括，“从根本上限制，在枝叶上扶持。”目前，有关部门将宗教活动限定在宗教场所内部和信众家中，宗教场所成了稀缺资源。按照经济学的基本原理，一个没有充分竞争的卖方市场，商品稀缺，商品的提供着就不会注重质量，劣质产品就会横行，地下市场、走私交易也会逐渐形成。而一个自由竞争的买方市场，商品的提供者会自然而然的提高产品质量，以质量赢得客户，地下市场也会走入地上、获得合法地位，参预到公平的市场竞争中来。经济学的这个规律在宗教领域也有是作用的，当前各宗教场所、宗教团体被条块分割，资源稀缺，没有相互之间的自由竞争，以至于那些明显属于骗香火钱的假宗教场所仍然生意兴隆，那些连基本宗教常识都不用学习的神职人员也可以吃喝不愁。而宗教领袖必须是官员认可、可以与官员打成一片的人，在宗教徒中口碑较差。信教群众对政府认可的教会不满，导致地下教会此起彼伏。在这种状况下，宗教团体自然会出现人才匮乏、教育水平不高、管理混乱等情况。
宗教主管部门用“根本限制”引发出一系列的“枝叶问题”，然后又在这些枝叶问题上作大文章，为各地宗教场所建设出钱出力，为全国宗教学校制定统编教材，对各地的道风滑坡情况进行监督指导，对各地的地下教会、地下宗教市场进行打击，如此等等。这些“枝叶”上的事情，需要大量的人力物力，制造了大量的工作量与工作岗位，这些忙碌的工作都成了职能部门证明其岗位重要性、合理性、先进性的理由。2008年9月5日，中共中央政治局今天召开会议，决定在全党分批开展深入学习实践科学发展观活动。其核心是要求各级领导干部和党政部门，“着力转变不适应、不符合科学发展要求的思想观念，……着力构建有利于科学发展的体制机制”。国土资源部部长徐绍史曾指出，落实科学发展观“要勇于革思想的命，削手中的权，去部门的利”。还有一个部门的领导指出，自己的部门只是改革过程中的产物，随着改革的深入，将来把这个部门革掉，改革才算成功了。但这些观点对于包括宗教事务部门在内的多数部门都是很困难的，既得利益者会反复论证其现有思想的先进性，手中权力的必要性、部门利益的合理性，不断改革枝叶而不愿触动根本。只是在党政机关内部、或者仅邀请其管理对象（广大群众）参加“科学发展观”教育讨论活动，恐怕难以收到预期效果。既然强调“科学发展”，就应该邀请懂得“科学管理”的海内外行政管理专家、相关行业专家参与建言，成立落实学习实践科学发展观的“专家督导机构”，真正体现“科学”精神。
四、与法治国家相适应的道德体系尚未深入人心，宗教事务法制化管理尚待时日
无论在东方社会还是西方社会，法治与德治都要相辅相成。所谓“一阴一阳之谓道，”“法”与“德”二者缺一不可。在欧美发达国家，德治的部分资源来自于民间，与法治体系遥相呼应。1988年，美国著名的民意调查机构乔治-盖洛普公司的调查显示，在10个美国人中，有9个人说他们从来不怀疑上帝的存在。2001年10月，美国总统乔治-布什访华，他再与中国领导人的会谈中介绍了宗教信仰是如何影响了自己的一生，如何充实了美国人的生活，并为美国人指出一种道德的规范，他还指出，信仰号召美国人承担比物质利益更为崇高的使命。美国著名神学家尼布尔指出：“美国是世界上最世俗的国家，也是宗教性最强的国家。”维护美国的世俗秩序的主要力量是“法治”，而为“法治”社会做支撑的正是包括各种宗教、哲学、文化、民族传统等资源所共同提供的人伦价值。
我国政府则期望在“德治”中发挥完全的主导作用，民间的宗教、哲学、文化中的道德资源没有发挥应有的作用。以佛教为例，民国时期的太虚法师提出了“仰止唯佛陀，完成在人格，人成即佛成，是名真现实”的人生佛教理念，其主旨是不断探索人类的潜能、追寻生命的真谛、树造完美的人格、培育勇猛精进的精神和大慈大悲的情怀、推动社会文明的进程， 并以此为核心，指出人人皆可通过努力达到至善的境界，要求人类为了高远的目标而淡化贪欲，维持高尚的个人情操与和谐的团体氛围。这些文化资源对维持国家稳定、促进社会进步都有着积极的意义。但是在现行体制下，这些佛教中的优秀文化资源没能够得到的展现，相反，佛教沦落为“神秘化、功利化、商业化”的宗教，由于现有的僧人、信徒对佛教的基本教义不甚了了，人们走入寺院，不是为了完善人格，而是去和“菩萨”完成交易，通过烧香、捐钱来祈求保佑升官发财；更有甚者，一些宗教官员、商人、僧团领导把寺院办成旅游公司，借佛敛财，影响尤为恶劣，这种状况在孔庙、道教和其它宗教中都或多或少的存在。在党政群团一统、经济利益至上的影响下，宗教文化被粗浅化、劣质化，其提升个人道德、净化社会风俗的功能不能得到有效的体现，难以为法治社会的建设提供有效的道德伦理支撑。建国以来，我国的无神论、唯物论教育在各级教育机构持续开展，改革开放以来，国家又确立“以经济建设为中心”，物质利益至上、经济至上、金钱至上思想泛滥。国家也非常重视公民道德、官员品德教育，但是与思想政治教育相混合的道德教育并没有收到应有的效果，道德教育的口号始终响亮，道德教育的力量始终苍白。公民、公务人员缺乏有效的提升精神境界的教育体系，与法治社会相适应的道德秩序并没有建立。
笔者在多年与宗教事务官员、神职人员、信教群众的接触中发现，真正了解“法治”，期望依法办事的人还是少数。当寺院教堂、神职人员的权益受到侵害时，即便是现有法律体系完全可以为他们提供保障，他们首先也不会想到通过法律途径解决问题，大多数是携带礼品奔走于公门，期望能得到管理者撑腰，官员也乐此不疲。包括利益受损者在内的人群都还没有习惯按照法治的习惯来办事。在这种情况下，法治建设很难收到实际效果， 有些不具备伦理底线的公务人员与执法者利用“法”所赋予的权威胡作非为，而民众对与法治则抱有“民免而无耻”的心态。当前，无论是执法者、管理者、还是宗教徒，都还没有做好依法治教的准备。
五、结语
除了上述因素以外，与宗教问题相联系的民族问题、反分裂问题也是宗教自由与宗教立法的障碍。一旦宗教自由的精神以《宗教法》的形式体现，无疑会给与疆独、藏独等势力有关的极端宗教势力以更大的发展空间。“人权大于主权”的论调在中国还没有什么市场，很难有人愿意冒着主权分割的危险而去推行“宗教自由”，这也是摆在我国宗教体制改革与宗教立法面前的又一问题。
总而言之 “宗教自由”理念、“宗教立法”尚处于呼吁期，在执政党对宗教的基本观点与基本方针没有重要调整、国家的行政管理体制与宗教管理体制没有根本转变、公民与公职人员道德素质与法制意识没有明显提升、民族分裂势力没有得到有效控制的状况下，宗教立法还难见曙光，宗教领域无法可依、有法不依、法不可依的状况还将长期存在。但是，这是一个“急不得，也等不得”的问题，若领导者持续维持现有的“宗教”观点与政策，必然会与宗教快速发展的社会需求产生矛盾，引起内在的不和谐，产生一些社会问题。我们相信，随着时代的发展，随着宗教发展态势的变化，随着国家政治文明的进程，领导层会在权衡利弊的基础上，改革宗教观与管理体制，制定出适应国情需要、符合国际潮流、保障宗教自由的宗教政策与法治体系。